行政机关作为民事主体，在一定范围内从事必要民事活动时，应当遵循相应的民事方面的法律依据，也是建设法治政府和诚信政府的重要内容之一

　　行政机关作为民事主体，在一定范围内从事必要民事活动时，应当遵循相应的民事方面的法律依据，也是建设法治政府和诚信政府的重要内容之一

　　法治周末记者 刘立民

　　发自广西藤县

　　“你县政府既是民事主体又是行政主体，想怎么规划、什么时候规划都可以，政府欲赖账有一千个理由，而老百姓想让政府兑现承诺却难上加难。”广西藤县人覃伟倚无奈地说出这番话。

　　18年前，地处桂东南的广西壮族自治区梧州市藤县要修一条藤州大道，“有钱要建，没钱欠债也要建”，当时的县政府领导如此表态。这项工程由两家公司分段承接，结果县政府没能兑现承诺，被其中一家公司告上法庭，最后落得“割地赔款”。

　　另一家修路公司的代表为藤县本地人覃伟倚。他碍于情面，考虑还要在家乡生存，不敢得罪“父母官”，便没有提起诉讼，接受了县领导的土地抵债合约。然而，十几年过去了，领导换了一届又一届，合同上的县政府大印已渐渐褪去颜色，政府白条却无人兑现。

　　中央倡导要打造法治政府和诚信政府，覃伟倚的投诉反映到自治区政府后，自治区法制办十分重视，派员赴藤县实地调查，认为反映情况属实，协议签订是双方真实意思的表示，合法有效，政府应当履行合同。自治区法制办为此专门发函督办，没想到却被藤县政府以“规划变动、原协议不具备操作性”为由顶了回去。

　　“你去告我们吧。”县政府一些官员不耐烦了就会对覃伟倚这样说。而藤县政府办公室和县政府法制办两位副主任接受法治周末记者采访时说得较为委婉：“建议覃伟倚通过司法途径解决，法院怎么判我们怎么执行。”

　　几乎每次都是政府违约

　　“因为修路，一共签了6份合同，几乎每次都是政府违约，官员说话从来不算数。”

　　记者面前的覃伟倚个子不高，皮肤黝黑，语速缓慢，像一个老实巴交的山民，50岁的他常年在藤县搞一些工程，与政府打了半辈子交道，深感“伤不起”却又“离不开”，既想对记者倾诉又怕得罪政府，接受采访时，覃伟倚仍然很纠结。

　　时间回溯到1995年，藤县政府为了增加交通便利，提高县城品位，拟建一条“藤州大道”。5月10日，覃伟倚代表广西南宁建设标准工程公司第六分公司(以下简称南宁建设六公司)与县政府组建的藤县藤州大道指挥部签订了《藤州大道建设工程承包合同》。

　　合同约定：南宁建设六公司承包藤州大道一期工程2.5公里的路基工程，以及2公里路面硬化和两旁的排水、排污管道设施。结算方式为以路两旁20000平方米土地折合人民币800万元，剩余工程款一个月内付清。

　　记者看到，施工5个月后，藤县藤州大道建设指挥部又与覃伟倚签订了一份《安排出让土地协议书》，但说得比较模糊：“甲方出让给乙方的20000平方米土地，会尽快协助乙方免费办理用地手续。”

　　当时修建的藤州大道共5.16公里，由南宁建设六公司与广西另外一家公司分段承建。工程如期完成后，藤县政府对承建两方未履行合同，那家公司遂将藤县政府起诉到广西壮族自治区高级法院。

　　“听说县领导不以为然，开庭时没有到庭应诉，广西高院缺席判决，责令藤县政府赔偿工程款和违约金共计3000多万元。”藤县一位知情者告诉记者，一审败诉后，县政府才重视起来，上诉到最高法院，结果维持原判，县政府把财政的钱拿出来也不够，又用蔗糖、松脂和土地抵债，“赔得很惨”。

　　覃伟倚称：“1997年，时任的秦县长(秦国明)亲自找到我，说政府财政已经十分困难，你是当地人，要体谅政府的难处，千万不要起诉，修路工程你继续做，道路两边纵深24米土地由你开发。”

　　于是，1997年11月，藤州大道建设指挥部与覃伟倚签订了第三份合同，大意是用道路两边土地开发盈利来弥补修路费用，政府负责免费办理用地手续。覃伟倚表示：“我当时傻乎乎的，又开始东挪西借筹措资金开始修路。”

　　1998年，修路又出现变局，藤县政府准备增加道路长度，设立收费站，把道路当做一项产业来做，拟由藤县交通开发建设有限公司(政府出资筹建)、南宁建设六公司和梧州恒通公司组建藤县润通公司，负责道路修建及道路两旁的房地产开发。藤县润通公司项目初期投资总额为3亿元人民币，注册资金8000万元，

　　这时，又出现了第四份协议。协议规定，政府以投资道路已完成的实物作为入股资本，占15%股份，南宁建设六公司以道路建设完成的投资作为入股资本，占34%股份，梧州恒通公司直接注入4080万元入股，占51%股份。然而，由于一家股东投资不到位，藤县政府设想的道路大开发不得不中止。

　　2004年，经政府多方招商，广州一家公司决定独立投资经营藤县润通公司，至此，覃伟倚与政府方签订了第五份协议。作为退出条件，县政府方面待招商资金到位后，一次性补偿南宁建设六公司150万元，经过对南宁建设六公司工程量初步核算，政府同意在藤州大道东段2.5公里两边、每边深26.8米划出10万平方米国有土地抵清工程投资。

　　覃伟倚手捏一纸协议彻底退出了修路事业，以后的时光就是经常找县领导要求兑现承诺。3年间，县政府除了小批量地办理了2万余平方米土地出让手续给覃伟倚抵账外，7万多平方米土地没有兑现，150万元补偿分文未给。

　　2007年，书记、县长换届，县政府方与南宁建设六公司重新签订了工程结算合同，将补偿金额降为70万元，土地抵账方式修改为“剩余78416平方米作为商住综合用地通过招拍挂形式向社会公开出让，出让所得全部支付给南宁建设六公司”。

　　覃伟倚满以为这次会解决问题，但6年过去了，藤县政府履行合同的诚意却越走越远。

　　合同变签背后的故事

　　合同签了一次又一次，覃伟倚等了一年又一年，只等得县长变书记，书记又远调他方、或进牢房，政府官员走马灯似的变换，却等不来一位一言九鼎的县领导。

　　李华生曾经担任藤县主管城建和国土部门的副县长，早已退休多年，藤州大道修建早期合同上有他的签字。谈到政府为什么“赖账”，他表示，县财政当时根本没钱，还要修路，是要面子要政绩，签合同时县长自己很清楚不能兑现，只有先走一步说一步；“另一方面新官不理旧账”，新任领导能落实好自己承诺的事情就不错了。

　　“其实，有的机会被我放弃了”，覃伟倚对记者说，秦书记(原县长)主持签订2004年合同后，各部门做好了兑现土地的准备，秦书记口头答应就是拖着不办，“有人提醒我那是等着送礼呢，但我没送，两年后秦书记就被抓了，幸亏我没有送礼，否则也跟着完蛋。”

　　记者通过查询法院审判信息看到，这位“秦书记”(秦国明)自1996年至2006年在藤县担任县长、书记，2007年被以贪污、受贿和巨额财产来源不明罪判处10年以上有期徒刑。

　　藤县一位熟知藤州大道修建内幕的政府工作人员告诉记者，2006年后，新上任的县领导本来打算落实合同，但因为覃伟倚的一次“冒失”而搁置。

　　“县政府拍卖一家倒闭的国有工厂，某企业通过领导关系进入，一再压价，导致两次流拍，第三次拍卖这家企业志在必得，却被覃伟倚举牌高于第一次起拍价竞得，领导很生气，就把覃伟倚的事压了下来。”

　　覃伟倚说：“事后才有人告诉我，早知道是领导的关系我也不能举牌呀。”

　　记者通过一份有诸多藤县领导批示的报告，发现了一个怪圈。

　　2009年7月，在覃伟倚多次催促下，时任县委书记张培健在请求报告上批示：“转何县长，是落实的时候了，拖下去会影响布局规划。”

　　何棠县长批转：“请陈副县长认真研究此事，抓紧办理。”

　　藤县国土局在报告上签署了意见：“建议县政府履行合同，依法依规进入招拍挂程序。”

　　县领导层层批示到国土局，国土局又将“球”踢回县政府，覃伟倚说：“那段时间我如坠入五里雾中，天天在县政府、国土局转圈跑，不得要领，后来领导全部调走或调换工作，还是没有办成。”   记者在藤县采访时，还从知情人的口中得知，2004年县领导为了逼迫覃伟倚退出合作、让广州那家公司独立投资，曾经找个罪名把覃的哥哥拘留40多天，直到他同意签字才放人。

　　“确有此事”，覃伟倚称，当时闹得很僵，秦书记软硬兼施，后来在梧州市一位副市长的主持和保证下，覃伟倚才在合同上签了字。

　　“你去告政府吧”

　　“你去告我们、告政府吧。”覃伟倚告诉记者，他找政府找得急了，相关政府官员就会这么说。

　　2011年年底，覃伟倚将藤县政府投诉到广西壮族自治区政府法制办，法制办遂派员到藤县实地调查，2012年10月作出《行政执法督察通知书》。

　　区法制办认为，行政机关作为行政主体在行使行政职权时，应当以相应的行政法律法规为依据，这是依法行政的基本要求。而行政机关作为民事主体，在一定范围内从事必要民事活动时，应当遵循相应的民事方面的法律依据，也是建设法治政府和诚信政府的重要内容之一。

　　《行政执法督察通知书》说，藤县政府、藤县交通公司与覃伟倚签订的《结算协议》意思表示真实，双方不存在欺诈、胁迫情形，且内容也没有违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效，协议当事人应当认真地履行该协议。而恰恰相反，藤县政府却以国家政策和城市规划改变为由，拒绝履行该协议。这样，藤县政府的行为不仅违反了合同法的有关规定，侵害了当事人的合法权益，还损害了政府在民众中的公信力。这显然与加快诚信政府、法治政府建设的方向相背离。

　　2013年3月1日，法治周末记者到藤县政府采访，经宣传部门汇报有关县领导后，安排政府办副主任梁志庆和法制办副主任罗东华接待记者。

　　两位副主任告诉记者，经过县领导研究，认为2007年与覃伟倚签订的《藤州大道施工工程结算协议》违法，具体而言是违背2008年国务院《关于促进节约集约用地的通知》的精神；再者，藤县政府已经作出更科学、合理的城市规划，按《结算协议》操作不符合规划要求，所以不能履行协议，在寻求其他解决方式。

　　“违法？”对此，一位当年参与审议《结算协议》的政府官员大惑不解，“协议草案出来后，经过县四大班子领导讨论，并请法律专业人士把关，反复酝酿了两个多月，何棠县长才签字盖章，怎么会违法了呢？”国务院的那份文件与本协议并不发生冲突，土地拍卖后，受让者完全可以按照集约的精神来利用土地。

　　记者希望看到城市规划批文，梁副主任答复说，规划意向早已报梧州市政府，口头答应批准，具体文件还没发下来。

　　对于让覃伟倚告县政府的说法，两位副主任均予以回避：“我们没那么说，只是建议他走司法程序，法院怎么判政府就怎么执行”。